“十五”期间劳动就业和社会保障事业发展的总体目标
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到“十五”期末，建立起具有中国特色和时代特征的、适应增强上海综合竞争力需要的劳动力市场体制基本框架。并通过劳动力市场体制的规范运作和政府的调控手段，有效缓解劳动力总量性与结构性矛盾，提高社会保险基金支撑能力。

这一劳动力市场体制基本框架的主要构件为：“一个核心机制、四个支撑体系”。

一个核心机制是劳动力资源市场化配置的市场就业机制，其基本内涵是：从法律上和实践上真正树立企业和劳动者在劳动力市场上的主体地位，在政府宏观调控和指导下，形成企业自主用工、个人自主择业、双向选择、公平竞争的市场化就业格局。

四个支撑体系就是充分体现政府在市场经济中重要职能的就业促进体系、社会保障体系、监督调控体系和管理服务体系，从而保证劳动力市场规范、有序地运行。

“十五”期间劳动和社会保障的基本任务和主要措施

根据总体目标，“十五”期间要努力构建四个体系：

（一）市场化的就业促进体系

市场化的就业促进体系是市场经济条件下政府实施就业目标的主要手段。“十五”期间的基本目标是：有效缓解劳动力市场供需总量矛盾和结构性矛盾，力争实现充分就业。
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主要措施：

1、完善创造就业岗位的政府责任体系。

加强政府责任，一手抓就业岗位的创造，一手控制就业岗位的流失。重点发展的区县和行业，要新增一定量的就业岗位；结构调整任务重的行业，要控制岗位总量或保持现有就业岗位。形成条块结合、分工协作的工作网络，加大促进就业工作的力度。

制定劳动力资源开发利用计划，并列入国民经济和社会发展规划，使政府在制定产业政策、投资政策、外贸政策时，充分考虑本市劳动力资源的开发和利用。

2、提高劳动者素质。

完善以政府购买培训成果为特色的社会化培训网络的运行，特别是要抓好市场结合、机构资质、网络招标、技能鉴定等四个环节，实现职业标准、培训能级、实训设施和培训教材等四个提升。通过培育一批中介组织寻找培训需求，进一步增强技能培训的针对性，有效缓解劳动力供需结构性矛盾。

3、强化对下岗失业人员创业的指导服务。

在创业培训、开业指导、贷款担保等方面形成一整套服务体系，促进非正规劳动组织和小企业的发展，鼓励下岗失业人员自主就业。

积极鼓励劳动密集型中小企业的发展，对在吸收就业中发挥较大作用的以及处在创业阶段的中小企业，给予资金、税收等优惠。

4、培育适应市场需求的灵活就业形式。

增加市场就业的弹性，实现就业形式多样化、劳动组织多样化和劳动关系多样化。

推行小时工、季节工、劳务工、弹性工时、阶段就业等灵活的就业形式，并且逐步解决这些从业人员的劳动合同、收入分配、劳动保护、劳动保障等问题。
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改进招工、退工规定，改变过于刚性、繁锁的手续，制定既比较灵活又保证秩序的办法，以与多样化的就业形式相适应。
推动劳务型公司的建立与运作，规范各类劳务用工行为，保障劳务人员权益。 大力开拓境外就业渠道，促进对外劳务输出。

5、实施针对特殊就业群体的就业托底政策

对就业困难人员通过组织公益性劳动，进一步完善保护性就业的措施。

（二）社会化的社会保障体系

社会化的社会保障体系是劳动力市场运作的基础。“十五”期间的基本目标是：实现老有所养、病有所医、失业有保障，并按照公平为主、兼顾效率的原则，形成各尽其能的、多形式多层次的、独立于单位之外的社会保障格局。
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主要措施：

1、进一步提高各类社会保险的社会化程度。
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适应多种所有制经济和灵活多样就业形式的发展，健全与劳动力市场相适应、权利和义务相对应的社会保险制度。将社会保险的覆盖面扩大到所有城镇从业人员的所有状态，贯穿劳动者一生，并逐步把外来从业人员也纳入本市社会保险范围。

建立社会化工伤保险制度，保障劳动者在遭受工伤事故伤害和职业危害后，获得医疗、生活保障和康复的权利。建立社会化生育保险机制，保障女职工在生育期间得到必要的物质帮助，均衡企业间生育费用的负担，提高妇女的就业竞争能力。

2、探索各类基本保险之间的有效贯通。

形成对劳动者各种就业和生活状态下保障之间的相互衔接，适应劳动者在本市城乡之间流动的要求，制订城乡养老保险之间转移和衔接的办法，实行中心城区、小城镇及农村之间的一体化运作。

扩大补充保险的规模和范围，发展单位补充保险和个人补充保险。设立多种补充保险项目，增强劳动者对不同风险的抵御能力。对工资水平较高的单位，规定其按一定比例，参加补充保险。

实现制度创新，探索基本保险与补充保险、商业保险的结合，更好地体现公平与效率的统一，增强保险制度的活力。通盘考虑社会保险各项政策措施的衔接，充分发挥社会保险的整体效应，形成各层次保险的互动格局。

3、增强社会保险基金的支撑能力。

加强社会保险费的征缴力度，采取有效措施，提高社会保险费的征缴率。进一步扩大社会保险的覆盖面，适应多种所有制经济成份发展和劳动者的合理流动，加大向非公有制单位及其从业人员社会保险的扩覆力度。

在国家法律法规允许的范围内，拓展社会保险基金的来源渠道，通过企业转制中变现部分国有资产、在财政预算中确定一定比例、以及发行彩票等多种方式，扩大基金总量。结合资本市场发展，探索基金增值渠道和基金运营管理新模式。

规范补充保险基金管理办法，适当扩大补充保险基金的投资运营渠道，增强基金的收益性。

（三）法治化的监督调控体系

法治化的监督调控体系是劳动力市场规范运作的保证。“十五”期间的基本目标是：构筑劳动力市场预警反馈系统，对劳动和社会保障各个方面主要通过法制手段予以调节和监控，确保劳动力市场规范有序的运行。

主要措施：

1、进一步推进劳动保障法制建设。

完善劳动保障法律法规体系，在就业促进、劳动关系、社会保障、劳动力市场规范等方面，加强立法调研，提出立法建议，制定有关管理办法。

加强执法队伍建设，强化行政执法，提高执法质量，充分保障劳动者的合法权益。增强工作人员依法行政观念，提高综合素质，严格按照法定职责、法定程序行使行政职权。

加强劳动保障法制宣传，让广大群众了解劳动保障政策法规，形成规范行政执法的社会基础。进一步完善法律监督体系，形成人大、社会力量与群众团体为一体的多方监督群体，提高监督效果，确保法律有效实施。

2、依法调整劳动关系。

形成较为完善的劳动关系调节机制，健全劳动合同制度的相关政策法规，理顺劳动关系，维护双方的合法权益，形成能进能出的就业机制。

适应新经济组织的发展，进一步推进劳动合同制度，各类企业和个体工商户用工都要签订劳动合同。积极推进企业工会代表职工与企业行政建立集体协商机制，强化企业集体合同制度，建立健全企业内部劳动关系调整机制，促进企业劳动关系和谐稳定。

加大依法劳动监察的力度，重点规范单位用工和社会保险费缴纳。逐步推进劳动争议仲裁社会化方式，保证仲裁机构审理争议的公正性，维护劳动关系的和谐。
适应就业形式多样化的发展要求，规范多重劳动关系形式。

3、完善对非本市城镇户藉劳动力的管理和调控。

对本市在城市化进程中产生的征地劳动力，逐步改变政府安置就业的办法，引导他们通过劳动力市场，实行市场就业。同时，与之相配套，制定特殊的社会保险政策，解除他们的后顾之忧。

有序引进高素质的外来人员，发挥他们对上海建设和发展的积极作用。完善对外国人和台港澳人员在沪就业的管理。

4、构建劳动力市场预警反馈系统。
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构建失业预警和社会保险基金监控体系，提出科学合理的、符合上海经济发展情况的失业及社会保险基金警戒标准，以及相应的政府调控措施，实施对劳动力市场运作状况的有效监控。

完善失业调查统计体系，提高宏观调控的准确性和时效性。

加强基金监管，包括社会保险基金日常监控和社会保险基金中长期预测，进一步加强对基金的科学化、信息化管理。

5、深化收入分配制度改革。

深化对劳动和劳动价值理论的认识，健全收入分配的激励机制和约束机制，进一步调动劳动者的积极性和创造性。完善企业工资分配调控机制，根据经济发展和企业效益的实际，制定和发布工资增长指导线，增强政府对市场的指导作用。鼓励生产要素参与企业收益分配，实行按劳分配和按生产要素分配相结合。

发布劳动力市场价格信号，逐步形成合理的市场工资率，防止工资分配不合理的过分悬殊，并引导劳动力的合理流动和有效配置。

规范企业工资支付行为，保障职工最低工资，完善欠薪保障制度。

（四）网络化的管理服务体系

网络化的管理服务体系是劳动力市场有效运作的载体。“十五”期间的基本目标是：使就业与社会保障的服务网络覆盖全市、贴近群众，切实体现以人为本的宗旨。并通过社会保障信息网络，提供便捷有效的服务，发挥出社会保险安全网的作用。

主要措施：

1、健全就业和社会保障服务网络。

在全市形成全方位、一体化、多功能的三级就业和社会保障服务网络，增强就业和社会保障相互融合、功能齐全的服务功能，实现政府对劳动力市场和各类社会保障的动态管理与服务。

以社区为依托，健全街道就业和社会保障服务中心，使就业与社会保障的服务贴近群众，为群众提供快速、高效、方便的服务，切实体现以人为本的宗旨。

2、改进政府对劳动力市场的管理方式。

积极培育为劳动力市场服务的社会中介机构，在职业介绍、职业培训、岗位开发、劳动保障咨询代理等多方面建立起多层次的服务网络，切实提高服务质量。

公益性的职业中介机构要切实体现三大功能：一是对就业能力较强的劳动者，通过信息引导实现竞争性就业；二是对就业有困难的劳动者，通过职业指导实现帮助性就业；三是对特别困难的劳动者，通过公益性岗位实现保护性就业。

建立以中高等职业学校为主体、社会团体和个人举办的培训机构为辅助的社会化职业培训网络，使职业培训与劳动力市场更加紧密地结合。引导企业内部职工技能考核与社会化职业资格鉴定有效衔接，实现技能培训社会化。适应产业结构高度化发展的趋势和“科技兴市”的目标要求，形成培训与职业需求梯度结合的市场化运作机制。

3、提高社会化管理服务水平。

建立就业和社会保障电话咨询中心和咨询网站，增强劳动保障政策的公开性和透明度，开辟更多的、为群众直接服务的渠道，使劳动者能准确地了解到针对各种状态的劳动保障政策，以获得便捷有效的帮助。

启动社会保障信息化网络工程，建立全市劳动和社会保障管理信息系统，对劳动者一生的就业和社会保障状况进行“全过程记录、状态化管理”。进一步改革社会保险管理模式，完成社会保险对象由“单位人”向“社会人”的转变。各项社会保险金实行社会化发放，保障劳动者的合法权益。